Fall­ein­kunn fyrrum for­seta

Þann 28. október sl. var Ólafur Ragnar Grímsson, fyrrum forseti Íslands, í viðtali hjá sonum Egils á Samstöðinni. Þar gaf hann tillögum Stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá lýðveldisins „falleinkunn” og sagði þær „ekki nothæfar”. Helsta dæmið sem hann nefndi máli sínu til stuðnings er um myndun ríkisstjórnar, þar sem hlutverk formanna flokkanna sé að hans mati nánast alveg „afnumið”. Gefum Ólafi orðið:

„Heldur er sagt að forsetinn eigi að tala við þingmenn, alla 63. Svo átti að gera tillögur um forsætisráðherra og ef þær væru felldar í tví- eða þrígang þá ætti að efna til nýrra kosninga. Ég sagði svona í gríni, að ef ég ætti að praktísera stjórnarmyndun eftir þessu regluverki og ekki tala við foringja flokkanna heldur bara einstaka þingmenn sem við vitum að allir eru með ráðherrann í maganum og ég veit ekki hvað og hvað, myndi taka mig minna en viku að trylla þingið algjörlega með slíkum viðtölum.“

Og áfram: „Það væri hægur leikur fyrir forsetann að búa til stjórnmálaflokk forsetans innan slíkra tillagna, með því að fara bara í viðtöl við hinn og þennan í þinginu, gera tillögur um forsætisráðherra sem hann veit að verða felldar, og láta svo bara fara fram þingkosningar…”

Ólafur talar síðan um að þessar tillögur Stjórnlagaráðs hafi verið „hristar fram úr erminni”, og að þær „gangi gegn stjórnskipunarhefð Vesturlanda”.

Því miður eru þarna á ferð bæði rangfærslur og ýkjur hjá stjórnmálafræðiprófessornum fyrrverandi, sem þörf er á að leiðrétta í þágu upplýstrar umræðu.

Fyrst má nefna að ákvæði nýju stjórnarskrárinnar um stjórnarmyndun eru hvorki byltingarkennd nýjung, né ganga þau „gegn stjórnskipunarhefð Vesturlanda”. Þau eru, þvert á móti, að nánast öllu leyti byggð á gildandi stjórnarskrám Finnlands, Þýskalands og Svíþjóðar.

Í 2. mgr. 90. gr. nýju stjórnarskrárinnar segir: „Eftir að hafa ráðfært sig við þingflokka og þingmenn gerir forseti Íslands tillögu til þingsins um forsætisráðherra”. Í greinargerð með frumvarpinu er enn fremur skýrt að gert sé ráð fyrir að forsetinn ræði við „þingmenn og talsmenn þingflokka” (bls. 167). Með orðalaginu er einfaldlega tekið með í reikninginn að þingmenn geti verið utan þingflokka (en um það eru 60 dæmi í lýðveldissögunni). Það er því útúrsnúningur að nýja stjórnarskráin feli í sér að „forsetinn eigi að tala við þingmenn, alla 63”.

Í nýju stjórnarskránni er gert ráð fyrir allt að þremur umferðum í atkvæðagreiðslu á Alþingi til að finna forsætisráðherra sem meirihluti þingheims sættir sig við, eða að minnsta kosti stærstur hluti hans í þriðju umferð. Hugmyndin með þessu er að þingræðið sé alveg skýrt og ábyrgð þingsins á ríkisstjórninni þar með.

Þetta tiltekna ferli er ekki uppfinning Stjórnlagaráðs eða hrist fram úr ermi þess. Það er þvert á móti nákvæmlega hið sama og lýst er í 61. gr. finnsku stjórnarskrárinnar frá 1999. Í sænsku stjórnarskránni eru með svipuðum hætti gerðar allt að fjórar tilraunir til að kjósa forsætisráðherra sem meirihluti setur sig ekki á móti, að tillögu þingforseta, en takist það ekki innan þriggja mánaða er þing rofið og boðað til nýrra kosninga (Regeringsformen, 5. gr.).

Þýska stjórnarskráin (með sinn þingkjörna forseta) er með svipað fyrirkomulag og nýja íslenska stjórnarskráin: tvær tilraunir til að kalla fram meirihluta að baki kanslara (forsætisráðherra) í kosningu þingsins að tillögu forseta landsins, en í þriðju tilraun er sá valinn sem flest atkvæði fær, óháð meirihluta. Tímafrestir eru knappir hjá Þjóðverjum: tvær vikur fyrir 2. umferð og ein vika fyrir 3. umferð, en forseti Þýskalands getur einnig rofið þing og boðað til nýrra kosninga í stað þess að staðfesta kjör kanslara eftir 3. umferð (sjá Grundgesetz, 63.gr.). Í nýju stjórnarskránni er gert ráð fyrir að meirihluti þings þurfi að samþykkja tillögu að forsætisráðherra í fyrstu tveimur umferðunum, eins og í Þýskalandi og Finnlandi, en einnig mætti hugsa sér að útfæra þetta eins og í Svíþjóð, þar sem nægir að meirihluti þings kjósi ekki á móti tillögunni.

Eins og sjá má af ofantöldu er stjórnarmyndun samkvæmt nýju íslensku stjórnarskránni fullkomlega í takti við „stjórnskipunarhefð Vesturlanda” eins og hún hefur mótast m.a. hjá Þjóðverjum, Finnum og Svíum. Þessi ákvæði voru svo sannarlega ekki „hrist fram úr erminni” heldur byggja á ítarlegri rannsókn á stjórnarskrám nágranna- og viðmiðunarlanda, bæði á vegum Stjórnlagaráðs og á vegum Stjórnlaganefndar sem skipuð var sérfræðingum og skilaði skýrslu með tillögum sem lágu til grundvallar vinnu ráðsins.

Tilgátur Ólafs Ragnars um leikjafræði þar sem forseti (eða þingforseti í Svíþjóð) gæti ráðið öllu um stjórnarmyndun og látið tímafresti renna út til að kalla fram nýjar kosningar eiga þannig við um allar áðurnefndu stjórnarskrárnar, ekki bara þá nýju íslensku. Engu að síður er þessi sviðsmynd hvergi vandamál, enda vandséð hverju forseti ætti að fá áorkað með slíkri hegðun. Ef meirihluti þings og kjósenda væri í raun á móti þeirri framgöngu forsetans þá er hún væntanlega lítt til vinsælda fallin - og það ætti að endurspeglast í viðkomandi þingkosningum, sem og í næstu forsetakosningum.

Ólafur og aðrir stuðningsmenn núgildandi stjórnarskrár tala gjarnan um að hún sé í ríku samræmi við stjórnskipunarhefð Vesturlanda og stjórnskipulag Norðurlandanna. Árið 1944 byggði hún vissulega á þágildandi stjórnarskrá Danmerkur, en árið 1953 tóku Danir upp nýja stjórnarskrá þar í landi - og það sama gerðu Svíar árið 1974 og Finnar árið 1999. Frá árinu 1944 hefur norsku stjórnarskránni verið breytt 53 sinnum en þeirri íslensku 8 sinnum - og síðustu 25 ár hefur þeirri norsku verið breytt 10 sinnum en þeirri íslensku aðeins einu sinni (með bráðabirgðaákvæði árið 2013 sem aldrei var beitt og er fallið úr gildi). Sjá tímalínu alþjóðlegra stjórnarskrárbreytinga á vef Comparative Constitutions Project.

Ekki þarf því að koma á óvart að íslenska stjórnarskráin sker sig í dag einmitt verulega úr stjórnarskrám hinna Norðurlandanna og annarra vestrænna lýðræðisríkja. Til dæmis er sú íslenska sú næst-stysta í heimi (4.089 orð) - aðeins Mónakó er með orðfærri stjórnarskrá en Ísland (3.814 orð). Danska stjórnarskráin er 6.221 orð, sú norska 7.307 orð, sú finnska 12.640 orð og sú sænska 13.635 orð (heimild: Comparative Constitutions Project). Þessi munur er heldur ekki tilkominn vegna óhóflegrar skrúðmælgi frændþjóða okkar; í íslensku stjórnarskránni er til að mynda nánast ekkert fjallað um ríkisstjórn landsins (sem heitir þar „ráðherrafundur”) eða myndun hennar, né þá heldur starfsstjórnir (eins og eftirminnilegt varð í ruglingi í umræðunni strax eftir ríkisstjórnarslit í síðasta mánuði) eða til hvers er ætlast af forseta lýðveldisins í þessum ferlum öllum.

Sömuleiðis er þingræðisreglan hvergi fest í núgildandi stjórnarskrá. Þó hefð sé fyrir því að telja hana leiða af orðasambandinu „þingbundinni stjórn” í 1. gr. stjórnarskrárinnar þá eru reglur um vantraust og samband þingsins við ríkisstjórn að öðru leyti hvergi skýrðar eða útfærðar. Óljóst er hvort meirihluti þings þurfi að vera samþykkur þingrofi. Forseti getur að nafninu til veitt undanþágur frá lögum (30. gr.). Svo mætti lengi áfram telja. Við þessa stjórnskipulegu óvissu búum við Íslendingar, ólíkt nágrannaþjóðum okkar.

Nýja stjórnarskráin tekur á öllu ofangreindu og skilgreinir betur önnur hlutverk forseta lýðveldisins; eflir eftirlitshlutverk Alþingis og annarra stofnana sem ekki er minnst á í gildandi stjórnarskrá; innleiðir ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur, umhverfismál og auðlindamál; og færir mannréttindaákvæði betur til samræmis við mannréttindasáttmála sem lögfestir hafa verið hér á landi - en myndu öðlast betri festu í stjórnarskrá.

Ljóst er að alþingiskosningar í lok mánaðarins munu ekki snúast fyrst og fremst um stjórnarskrá landsins. Engu að síður sýnir nýleg könnun Prósents að álíka margir kjósendur nefna stjórnarskrána (10%) og t.d. málefni flóttafólks (11%) þegar þeir eru spurðir um mikilvægustu stefnumálin í kosningunum. Kannanir hafa ítrekað sýnt að meirihluti þjóðarinnar er fylgjandi því að leggja tillögur Stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá.

Nú eru 13 ár síðan þær tillögur voru fyrst lagðar fram, og þær hafa tekið nokkrum breytingum í meðförum Alþingis. Búast má við að þau atriði í tillögunum sem hér hafa verið reifuð eigi, eins og önnur, eftir að fara í gegnum enn frekari umræðu og endurskoðun áður en þær verða á endanum hluti af stjórnarskrá landsins.

Við fögnum því gagnrýninni umræðu um málið. Sú umræða þarf helst að byggja á staðreyndum og færa okkur þannig nær því markmiði að stjórnarskrá og stjórnarfar Íslands verði sambærilegt við það sem best gerist í þeim löndum sem við berum okkur saman við.

Við hvetjum nýja ríkisstjórn Íslands, hvernig sem hún verður skipuð, til að halda umræðunni og vinnunni áfram í lýðræðislegum farvegi og virða skýran vilja kjósenda þannig að landsmenn fái loks langþráða, nýja og betri stjórnarskrá byggða á tillögum Stjórnlagaráðs.

Vilhjálmur Þorsteinsson er hugbúnaðarhönnuður og sat í Stjórnlagaráði. Viktor Orri Valgarðsson er doktor í stjórnmálafræði.