Kerfis­bundin fá­keppni og áhrifamiðuð beiting samkeppnisréttar í ís­lensku sam­hengi í ljósi EES-réttar

Samkeppnisrétturinn á Íslandi byggist á þeirri meginforsendu að virk samkeppni sé grundvöllur hagkvæmrar nýtingar framleiðsluþátta og verndar hagsmuna neytenda, sbr. 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Markmið laganna takmarkast ekki við viðbrögð við einstökum brotum heldur beinast jafnframt að því að vinna gegn þeim markaðsaðstæðum sem í sjálfu sér leiða til skertrar samkeppni, svo sem skaðlegri fákeppni, samþjöppun og varanlegum aðgangshindrunum.

Þessi verndarsýn er mótuð í nánu samspili við evrópskan samkeppnisrétt á grundvelli EESsamningsins. Bannákvæði íslenskra samkeppnislaga um ólögmætt samráð og misnotkun markaðsráðandi stöðu endurspegla þannig áhrifamiðaða nálgun 53. og 54. gr. EES-samningsins, þar sem megináhersla er lögð á raunveruleg áhrif á markaðsferli fremur en formlega flokkun háttsemi. Í því felst að samkeppnishömlur geta myndast jafnvel án sýnilegs samnings eða beinnar misnotkunar, ef markaðsaðstæður skapa hvata til samræmdrar eða útilokandi hegðunar.

Í íslensku hagkerfi, þar sem markaðir eru víða smáir og samþjappaðir, verða þessar meginreglur sérstaklega raunhæfar. Samkeppniseftirlitið hefur í markaðsgreiningum sínum sýnt fram á að fá stór fyrirtæki ráða yfir meginhluta framboðs á lykilmörkuðum og að aðgangshindranir séu bæði fjárhagslegar og regluverkslegar. Slíkt markaðsform umbreytir hvötum fyrirtækja. Þótt skammtímahvati standi til verðsamkeppni leiðir hún í endurteknum samskiptum fákeppni til gagnkvæmra viðbragða sem rýra arðsemi allra aðila. Skynsamleg langtímastefna verður því að viðhalda stöðugleika fremur en að keppa af hörku.

Leikjafræðileggreining skýrir þannig hvernig markaðurinn sjálfur getur framleitt samkeppnishamlandi jafnvægi án nokkurrar formlegrar samhæfingar. Sú niðurstaða birtist ekki einungis í fræðilegum líkönum heldur endurspeglast í íslenskum markaðsaðstæðum og samtímalegri umræðu. Umræða um álagningu á eldsneytismarkaði í kjölfar breytinga á opinberum gjöldum leiðir skýrt í ljós að við fákeppnisaðstæður getur virkni markaðarins raskast, jafnvel án þess að ólögmæt háttsemi komi til. Þegar fáir markaðsaðilar starfa á gagnsæjum markaði þar sem aðgangur nýrra keppinauta er verulega takmarkaður, geta hvatar til stöðugleika í álagningu orðið ríkari en hvatar til raunverulegrar verðsamkeppni, með þeim afleiðingum að ávinningur af skattabreytingum skilar sér ekki að fullu til neytenda.

Þetta dregur fram að grundvöllur neytendafrelsis, réttaröryggis fyrirtækja og heilbrigðs markaðsbúskapar felst hvorki í markaðsstýringu né íhlutun í einstakar verðákvarðanir, heldur í því að samkeppnisumhverfið sé þannig úr garði gert að markaðurinn knýi fram hagkvæmar niðurstöður af eigin krafti. Hlutverk samkeppnisréttar er því ekki að koma í stað markaðarins, heldur að tryggja að hann starfi með eðlilegum hætti.

Í úrskurðiáfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 5/2025 var meðal annars fjallað um kvörtun þar sem þrír stærstu viðskiptabankar landsins voru sagðir hafa bæði samstillt hegðun og misnotað meinta sameiginlega markaðsráðandi stöðu með samhliða uppsögnum

viðskiptasambanda. Þótt málið snerist að verulegu leyti að rannsóknarskyldu og forgangsröðun Samkeppniseftirlitsins var

þar sérstaklega dregið fram að í samþjöppuðum mörkuðum geti sameiginleg hegðun fáeinna lykilaðila haft marktæk áhrif á samkeppni, jafnvel án formlegs samráðs. Kvörtunin byggði einmitt á þeirri forsendu að markaðsbyggingin sjálf skapaði hvata til samræmdra aðgerða sem útilokuðu fyrirtæki frá nauðsynlegri þjónustu.

Svipuð kerfislæg hugsun kemur fram í máli Fura ehf. gegn Samkeppniseftirlitinu, nr. 6/2025, þar sem fjallað var um meinta misnotkun markaðsráðandi stöðu Landsnets og HS Veitna við uppsögn raforkusamninga. Í málinu var rakið að fyrirtækin störfuðu á grundvelli lögbundinnar stöðu og tengiskyldu og að aðgangur að raforkukerfum væri forsenda þess að áfrýjandi gæti starfað á sínum markaði. Málið undirstrikar hvernig aðgangshindranir og yfirburðastaða í innviðamörkuðum geta skapað kerfislæg samkeppnishamlandi áhrif, þar sem útilokandi áhrif ráðstafana eru fyrirsjáanleg og jafnvel varanleg, án þess að þörf sé á samráði í hefðbundnum skilningi.

Þessi nálgun endurspeglast í málum um ætlað verðsamráð á veitingamarkaði á árinu 2025, þar sem Samkeppniseftirlitið lagði áherslu á að samþjöppuð markaðsskipan og skipulögð samskipti fyrirtækja innan samtaka gætu skapað raunhæfa hættu á samkeppnishamlandi áhrifum. Matinu var þar ekki einungis beint að tilteknum athöfnum heldur að því hvort markaðsgerð og samskiptamynstur sköpuðu fyrirsjáanlega hvata til samhæfðrar hegðunar sem gæti grafið undan virkri samkeppni, sem réttlætti beitingu víðtækra rannsóknarheimilda og íhlutun jafnvel á frumstigi málsmeðferðar, án þess að endanleg niðurstaða um brot lægi fyrir, sbr. úrskurði Áfrýjunarnefndar samkeppnismála í málum nr. 1/2025 (Samtök fyrirtækja í veitingarekstri gegn Samkeppniseftirlitinu) og nr. 2/2025 (dagsektir og synjun á afhendingu gagna í tengslum við sömu rannsókn).

Í heild sinni endurspegla þessir úrskurðir þá þróun að íslenskur samkeppnisréttur, í samræmi við EES-rétt, hefur horfið frá þröngri brotamiðaðri nálgun og byggir í auknum mæli á áhrifamiðuðu mati á markaðsbyggingu og raunverulegum samkeppnisáhrifum. Þannig er markaðsráðandi staða ekki lengur skilin sem formleg einokun, heldur sem raunverulegur áhrifamáttur sem getur skapast með samþjöppun, aðgangshindrunum og samverkandi hvötum fyrirtækja.

Á sama tíma verður að gæta þess að áhrifamiðuð beiting samkeppnislaga þróist ekki í almenna markaðsstýringu. Réttarframkvæmd undirstrikar að fyrirtækjum er heimilt að fylgjast með hegðun keppinauta og aðlaga sig að markaðsaðstæðum, enda er slík hegðun hluti virkrar samkeppni. Íhlutun samkeppnisréttar hefst fyrst þegar samskipti eða háttsemi draga úr óvissu keppinauta með þeim hætti að sjálfstæð ákvarðanataka víkur fyrir samhæfingu. Þessi mörk eru sérstaklega mikilvæg í fákeppnishagkerfum, þar sem annars er hætta á að eðlileg markaðshegðun verði túlkuð sem samkeppnishindrun. Áhrifamiðuð nálgun krefst því ekki aðeins virkni heldur einnig varfærni, skýrra viðmiða og stöðugs tillits til réttaröryggis.

Á fákeppnismörkuðum, þar sem mikið gagnsæi ríkir og aðgangur nýrra keppinauta er takmarkaður, skerðist samkeppni ekki einungis vegna ólögmæts samráðs heldur einnig vegna þess að stöðugleiki í verði og markaðshegðun reynist fyrirtækjum hagkvæmari en virk samkeppni. Slíkt jafnvægi er fyrirsjáanlegt, viðheldur sér sjálft og reynist oft torvelt að raska nema gripið sé til skipulagslegra úrræða.

Af framangreindu verður ráðið að helstu samkeppnisvandamál á Íslandi eigi að verulegu leyti rætur að rekja til kerfislægra hindrana. Fákeppni, samþjöppun og aðgangshindranir mynda í sameiningu markaðsumhverfi sem leiðir til samkeppnishamlandi hegðunar án þess að formleg brot þurfi að liggja fyrir. Með hliðsjón af þessu verður áhrifamiðuð og fyrirbyggjandi beiting samkeppnisréttar ekki einungis heimil heldur nauðsynleg til að ná fram markmiðum samkeppnislaga og fullnægja þeim skuldbindingum sem leiða af EES-réttinum.

Höfundur er lögfræðingur