Komin hand­bók um hvernig stefna megi ríkjum og Ís­land geti verið næst

Hann setur spurningamerki við það hvort núverandi landsframlag Íslands uppfylli þær kröfur sem settar eru fram af Alþjóðadómstólnum. Landsframlagið, sem útlistar markmið stjórnvalda um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda og bindingu kolefnis gagnvart Parísarsamningnum, sé ógagnsætt og jafnvel óskiljanlegt sérfræðingum.

Ár er liðið frá því að álit Alþjóðadómstólsins var gefið út en Bjarni Már Magnússon, lögfræðingur og meðlimur í Loftslagsráði, vann nýlega álitsgerð fyrir ráðið um áhrif þess á Ísland. Það kemur honum á óvart að íslensk stjórnvöld hafi enn ekki brugðist við niðurstöðunni með áberandi hætti.

Dæmi séu um að erlendir dómstólar séu farnir að vísa í álit Alþjóðadómstólsins við meðferð dómsmála. Ráðgefandi álitið sé það umfangsmesta í sögu Alþjóðadómstólsins og hafi verið samþykkt einróma af öllum fimmtán dómurum.

Álitið opnar „á ákveðin sóknartækifæri, ef maður lítur á það þannig, til að stefna íslenska ríkinu sem og öðrum ríkjum,“ segir Bjarni. Raunar sé það eins konar handbók um það hvernig megi stefna ríkjum ef þau eru ekki talin standa við skuldbindingar sínar.

Ef íslensk stjórnvöld bregðist ekki við muni þau berskjalda sig fyrir mögulegum málaferlum. Nú þegar sé búið að höfða slík mál út um allan heim.

Ísland þurfi að meta skuldbindingar sínar í víðara samhengi

Alþjóðadómstóllinn hefur slegið því föstu að loftslagsskuldbindingar nái yfir miklu víðfeðmara svið alþjóðalaga en margir hafa talið hingað til, að sögn Bjarna. Þannig taki þær einnig til mannréttinda og í raun til allra sviða alþjóðalaga en ekki bara afmarkaðra loftlagssamninga.

„Fyrir Ísland felur þetta í sér að loftslagsskuldbindingar ríkisins verða framvegis að vera metnar í víðara samhengi,“ segir í álitsgerð Bjarna sem hefur meðal annars sérhæft sig í loftlags- og hafrétti.

Hann segir í samtali við Vísi að Alþjóðadómstóllinn fjalli um það hvernig ríki geta borið ábyrgð á ábyrgð á brotum á skuldbindingum sínum.

„Það er farið ítarlega í það í álitinu að þó að loftslagsbreytingar stafi frá mörgum ríkjum þá geti hvert og eitt ríki samt sem áður orðið ábyrgt fyrir sinn hluta. Það er svo útskýrt í þaula hvernig ríki geta orðið ábyrg og þar með talin með skaðabótaábyrgð.“

„Það hefur verið bent á að þetta sé í raun og veru bara handbók um hvernig eigi að stefna ríkjum í innanlandsrétti eða fyrir ýmsum alþjóðlegum dómstólum.“

Feli í sér alþjóðlega ólögmæta háttsemi

Ráðgefandi álit Alþjóðadómstólsins er víðfeðmt og getur haft áhrif á túlkun íslenskra laga og stjórnvaldsákvarðana á sviði loftslags- og umhverfismála, að sögn Bjarna. 

Fyrir Ísland sé ein mikilvægasta niðurstaða álitsins að Parísarsamningurinn feli í sér efnislegar lagalegar skyldur. Álitið kalli á að litið sé til loftslagsáhrifa ákvarðana á fleiri sviðum en hafi jafnan verið gert í íslenskri stjórnsýslu.

Að mati dómstólsins getur brot gegn loftslagstengdum skuldbindingum falið í sér alþjóðlega ólögmæta háttsemi sem leiði til ábyrgðar ríkis samkvæmt almennum reglum þjóðaréttar. Einnig geti önnur ríki í ákveðnum tilvikum gert kröfur vegna brota á slíkum skyldum þótt þau hafi ekki sjálf orðið fyrir sérstöku tjóni.

Parísarsamningurinn ekki laus og liðugur

Alþjóðadómstóllinn sagði í áliti sínu að landsframlög ríkja yrðu að endurspegla þann metnað sem nauðsynlegur sé til að stuðla að því að markmiðum Parísarsamningsins um takmörkun hlýnunar verði náð.

Niðurstaða dómstólsins getur haft verulega þýðingu fyrir Ísland, bæði við mótun framtíðarlandsframlaga og við mat á því hvort núverandi landsframlög og markmið samræmist þeim kröfum sem leiða af Parísarsamningnum, að sögn Bjarna.

Bjarni bendir á að með þessu hafni Alþjóðadómstóllinn þeirri hugmynd að ríki geti uppfyllt skuldbindingar sínar samkvæmt Parísarsamningnum með því einu að leggja fram landsframlag. Innihald þess skipti máli og skyldan til að undirbúa, birta og viðhalda landsframlögum sé lagalega bindandi skuldbinding.

Einnig staðfesti dómstólinn þá kröfu að markmið ríkja um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda þyrftu að verða sífellt metnaðarfyllri. Þannig mætti ekki draga úr metnaði eða standa í stað þegar nýtt framlag er sett fram á fimm ára fresti.

„Það er verið að segja að þetta séu bindandi skuldbindingar. Það eru sum ríki sem hafa haldið að Parísarsamningurinn sé laus og liðugur, ríki ákveði þetta alveg sjálf, og Parísarsamningurinn hafi í raun og veru ekkert svona efnislegt inntak, sé bara formreglur og eitthvað ferli. Það er verið að hafna því þarna,“ segir Bjarni.

Framlag Íslands veki upp spurningar

Alþjóðadómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að landsframlög væru ekki alfarið undir hverju ríki fyrir sig komin heldur þyrftu að uppfylla ákveðin viðmið, meðal annars um gagnsæi og aukinn metnað. 

Þá verði öll landsframlög aðildarríkja að vera samanlagt til þess fallin að ná markmiðum Parísarsamningsins um að takmarka hlýnun jarðar.

„Í þessu samhengi vekur nýjasta íslenska landsframlagið nokkrar spurningar. Í því setur Ísland fram magnbundið markmið um 50–55% samdrátt í losun til ársins 2035 innan gildissviðs ESR-reglna Evrópusambandsins og í fyrsta sinn sérstakt magnbundið markmið fyrir [breytta landnotkun og skógrækt (LULUCF)],“ segir í álitsgerð Bjarna.

„Hins vegar byggir framlagið að verulegu leyti á framtíðarsamstarfi við Evrópusambandið sem hefur enn ekki verið útfært að fullu. Þá áskilur Ísland sér sérstaklega rétt til að endurskoða markmið sín síðar þegar lagarammi, tækniframfarir eða samstarf við Evrópusambandið hafa þróast frekar. 

Í ljósi viðmiða dómstólsins um landsframlög má spyrja hvort slík framsetning samrýmist að fullu þeim kröfum um framþróun, mesta mögulega metnað og tilhlýðilega aðgæslu sem hann taldi leiða af Parísarsamningnum,“ bætir Bjarni við.

Íslenska landsframlagið ógagnsætt

Alþjóðadómstóllinn leggur áherslu á að landsframlög ríkja standist viðmið um gagnsæi og Bjarni segir íslensk stjórnvöld geta staðið sig betur á því sviði.

„Ef maður skoðar textann á íslenska landsframlaginu þá eiga færir sérfræðingar mjög erfitt með að skilja þetta.“ Hvað þá heldur séu markmiðin aðgengileg fyrir almenna borgara.

Bjarni segir þetta ekki til marks um flókinn málaflokk þar sem öðrum þjóðum hafi tekist að setja markmið sín fram á skýrari hátt.

„Norðmenn segjast bara ætla að minnka um 70 prósent punktur og svo er það útskýrt. Íslenska landsframlagið er óskiljanlegur texti fyrir þá sem þekkja þetta ekki og jafnvel óskiljanlegt fyrir þá sem þekkja þetta.“

Raunar vakti það athygli á síðasta ári þegar umfjöllun Vísis leiddi í ljós að íslensk stjórnvöld virðast hafa misskilið eigin loftslagsskuldbindingar um árabil. Varð þetta til þess að íslensk stjórnvöld þurftu að endurskoða markmið sín vegna Parísarsamningsins.

Íslensk stjórnvöld þurfi að horfa til niðurstöðu um jarðefnaeldsneyti

Líkt og fyrr segir komst Alþjóðadómstóllinn að þeirri niðurstöðu að vanræksla ríkis á að grípa til viðeigandi ráðstafana til verndar loftslagskerfinu gegn losun gróðurhúsalofttegunda gæti því falið í sér alþjóðlega ólögmæta háttsemi sem rekjanleg væri til viðkomandi ríkis.

„Dómstóllinn nefndi sérstaklega að slíkt gæti átt við um athafnaleysi eða ófullnægjandi aðgerðir í tengslum við framleiðslu eða neyslu jarðefnaeldsneytis, veitingu leyfa til rannsókna og vinnslu jarðefnaeldsneytis eða niðurgreiðslur til jarðefnaeldsneytis,“ segir í álitsgerð Bjarna.

„Benda verður á að niðurstaða Alþjóðadómstólsins um aðgerðir tengdar jarðefnaeldsneyti er afar þýðingarmikil. Er þetta nokkuð sem íslensk stjórnvöld þurfa að hafa í huga vegna hugmynda og áforma um slíka starfsemi innan íslenskrar lögsögu.“

Bjarni bætir þannig við að röksemdafærsla dómstólsins virðist geta haft þýðingu við mat á ákvörðunum um rannsóknir, leit eða hugsanlega vinnslu jarðefnaeldsneytis, enda leggi hann áherslu á að ríki verði að meta loftslagstengda áhættu slíkra ákvarðana í ljósi bestu fáanlegu vísinda og þeirra skuldbindinga sem á þeim hvíla samkvæmt þjóðarétti.

Í þessu samhengi vísar Bjarni til hugmynda um olíuleit á Drekasvæðinu. 

Petoro ekki sýnt Drekasvæðinu áhuga á ný

Drekasvæðið er norðaustur af Íslandi á lögsögumörkum Íslands og Noregs en þjóðirnar eiga gagnkvæman nýtingarrétt á hluta svæðisins. Olíuleitarleyfum var úthlutað af ríkisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur árið 2013 og hófu sérleyfishafar leit á Drekasvæðinu árið 2015. 

Nokkrum árum síðar var leit hætt og veitti einn þriggja aðila þá skýringu að þeir teldu líkur á að finna arðbæra olíulind á Drekasvæðinu of litlar til að réttlæta frekari olíuleit.

Í fyrra lýsti Heiðar Guðjónsson fjárfestir því yfir að hann vildi ráðast í olíuleit á svæðinu að nýju og fullyrti að norska ríkisolíufélagið Petoro, sem tók þátt í fyrri leit á svæðinu, hefði áhuga á slíku verkefni. 

Forsvarsmenn félagsins gáfu síðar út að ekki stæði til að hefja aftur leit á Drekasvæðinu. Félagið hafi skilað inn rannsóknarleyfinu á sínum tíma því ekki væri talið að þar leyndist einhver olía að ráði. 

Loftslagsnefnd Sameinuðu þjóðanna hefur sagt að ekki komi til greina að auka olíuvinnslu ef þjóðir heims ætli að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins um takmörkun á hlýnun jarðar. Ríki ættu frekar að leggja áherslu á endurnýjanlega orkugjafa á borð við sólar- og vindorku.

Þurfi að taka mið af bestu fáanlegu vísindum við ákvarðanatöku

Alþjóðadómstóllinn taldi að ríki yrðu að taka mið af bestu fáanlegu vísindum við mótun og framkvæmd aðgerða sinna og að aukin vísindaleg eða tæknileg þekking á áhættu gæti leitt til þess að strangari kröfur yrðu gerðar um aðgæslu ríkja, að því er fram kemur í álitsgerð Bjarna.

„Í íslensku samhengi kann þessi niðurstaða meðal annars að hafa þýðingu fyrir mat á ákvörðunum stjórnvalda sem geta haft áhrif á losun gróðurhúsalofttegunda eða aðra þætti loftslagskerfisins. 

Það gæti meðal annars átt við um ákvarðanir um nýtingu náttúruauðlinda, orkuvinnslu og aðra starfsemi sem hefur veruleg loftslagstengd áhrif.“

Hægt að fyrirskipa stjórnvöldum að gera betur

Alþjóðadómstóllinn lagði áherslu á það í áliti sínu að brot á alþjóðlegri skuldbindingu leiddi ekki til þess að hún félli niður, að sögn Bjarna.

Ríkjum sem brjóti gegn loftslagstengdri skyldu og tengdum skuldbindingum beri að uppfylla hana þrátt fyrir brotið.

Tók dómstóllinn fram að ef landsframlag ríkis samrýmdist ekki skuldbindingum þess samkvæmt Parísarsamningnum gæti þar til bær dómstóll eða úrskurðaraðili fyrirskipað ríkinu að bæta úr því með því að leggja fram nýtt landsframlag.

„Niðurstaðan er sú að skuldbindingar ríkja á þessu sviði takmarkast ekki við loftslagssamning [Sameinuðu þjóðanna] og Parísarsamninginn. Þær leiða einnig af venjurétti þjóðaréttar, öðrum alþjóðlegum umhverfissamningum, hafrétti, og alþjóðlegum mannréttindaskuldbindingum.“

Mannréttindi órjúfanlegur hluti

Ein meginniðurstaða álits Alþjóðadómstólsins er að mannréttindi séu órjúfanlegur hluti þess lagaramma sem gildi um loftslagsbreytingar.

Bjarni segir að Alþjóðadómstóllinn tengi loftslagsmál til dæmis við reglu um bann við endursendingum fólks til svæða þar sem líf þess gæti verið í hættu.

Í flóttamannarétti hafi þetta til að mynda þýtt svæði þar sem stríðsátök geisa en nú segi dómurinn að þetta eigi einnig við um staði sem fari illa út úr áhrifum loftslagsbreytinga.

Breytt nálgun áskorun fyrir íslensk stjórnvöld

„Megináskorunin fyrir íslensk stjórnvöld felst í því að tryggja að stjórnsýsla og stefnumótun taki mið af þeirri samþættu sýn á loftslagsskuldbindingum sem birtist í álitinu. 

Ein af meginniðurstöðum álitsins er að loftslagsskuldbindingar ríkja séu samspil loftslagssamninga, umhverfissamninga, hafréttar, mannréttinda og reglna um ábyrgð ríkja á alþjóðlega ólögmætri háttsemi. Þessi nálgun á sér ekki skýra hliðstæðu í íslenskri stjórnsýslu,“ segir í álitsgerð Bjarna.

Hefðbundin skipting verkefna milli ráðuneyta og stofnana endurspegli ekki endilega þessa sýn. Bjarni kallar eftir því að stjórnvöld ráðist í heildstæða greiningu á áhrifum ráðgefandi álits Alþjóðadómstólsins á skuldbindingar Íslands.

Þá megi íhuga að innleiða sérstakt mat á áhrifum lagafrumvarpa og meiriháttar stjórnvaldsákvarðana á alþjóðlegar loftslagsskuldbindingar Íslands. Þetta gæti verið gert með sambærilegum hætti og nú er gert vegna fjárhagslegra áhrifa, jafnréttismála og annarra mikilvægra málefna. 

Bjarni bætir við að slíkt mat ætti að taka mið af heildarskuldbindingum Íslands samkvæmt þjóðarétti en ekki eingöngu skuldbindingum samkvæmt Parísarsamningnum.

Skyldan nái einnig til ríkja sem eru ekki hluti af loftlagssamningum

Alþjóðadómstóllinn staðfesti að skyldan til að koma í veg fyrir verulegt umhverfistjón og skyldan til að sýna tilhlýðilega aðgæslu gildi óháð því hvort ríki séu aðilar að tilteknum loftslagssamningum og nái einnig til eftirlits með starfsemi einkaaðila innan lögsögu ríkja.

„Dómstóllinn leggur sérstaka áherslu á að vegna alvarleika loftslagsbreytinga sé um að ræða stranga kröfu um tilhlýðilega aðgæslu sem byggja verði á bestu fáanlegu vísindum. Sú niðurstaða getur haftþýðingu fyrir stefnumótun og stjórnsýslu á Íslandi, meðal annars við leyfisveitingar, umhverfismat og ákvarðanir um nýtingu náttúruauðlinda,“ segir í álitsgerð Bjarna.

„Þótt ráðgefandi álit Alþjóðadómstólsins sé ekki bindandi með sama hætti og dómur í ágreiningsmáli á milli ríkja skal vægi þess ekki vanmetið. Álitið er einróma niðurstaða 15 dómara Alþjóðadómstólsins eftir umfangsmestu ráðgefandi málsmeðferð í sögu dómstólsins.“