Hrun í framleiðslu á húsnæði í Reykjavík sem byrjaði snemma síðastliðið haust virðist ætla að vera endalokin á því sem hefur verið kallað „mesta uppbyggingaskeið í Reykjavík frá upphafi”. Það hefur óneitanlega verið byggt mikið í borginni á síðustu árum enda verið eitt brýnasta verkefni borgaryfirvalda. Íbúum fjölgar hratt og það er lögbundið verkefni hvers sveitarfélags á hverjum tíma að axla ábyrgð á að tryggja framboð á húsnæði. Það er beinlínis mælt fyrir því í landslögum ásamt því að réttur íbúa til viðeigandi húsnæðis er tryggður í staðfestum alþjóðasamningum.

Hvernig mælum við árangur á húsnæðisuppbyggingu?

Hinn eini sanni mælikvarði á framgang húsnæðismála er hvort sveitarfélög séu að ná að tryggja framboð í takt við íbúafjölgun og nýti stærð sína til að gera vel. Stærð sveitarfélaga takmarka jafnframt getu þeirra til að takast á við mjög hraða fjölgun íbúa. Þegar sveitarfélög standa frammi fyrir mikilli íbúafjölgun þá hafa þau fáa aðra kosti en að nýta krafta sína til hins ýtrasta og reyna af öllum mætti að tryggja framboð af húsnæði. Hvernig til tekst er svo það sem skilur á milli feigs og ófeigs.

Annað sem hefur mikil áhrif framgang húsnæðisuppbyggingar er til dæmis aðgangur að byggingarlandi, fjárhagsstaða sveitarfélaga og virkni stjórnsýslunnar, þ.e. landrými, auðlegð og mannauður. Utan um þetta allt liggja svo pólitískar áherslur í skipulagsmálum. Það má því segja að auðlegðin megi síns lítils ef viljinn til að mæta áskorunum er ekki fyrir hendi né ef pólitískar áherslur aðlagaðar að þeim vanda er við blasir. Pólitískar áherslur og vilji til verka hafa því afgerandi áhrif á framgang húsnæðisuppbyggingar þó að auðlegðin sé fyrir hendi.

Húsnæðisuppbygging í Reykjavík

Reykjavíkurborg hefur gengið í gegnum nokkur uppbyggingaskeið á síðustu hundrað árum. Á fyrri hluta síðustu aldar var gríðarleg íbúafjölgun í borginni og framundir 1950 var ekki óalgengt að íbúum fjölgaði á milli fjögur og sjö prósent á hverju ári. Þessi fjölgun setti mikinn þrýsting á borgaryfirvöld sem reyndu hvað þau gátu til að koma þak yfir höfuð borgarbúa. Gengu alþingismenn til dæmis svo langt árið 1943 að setja lög um að borgaryfirvöldum væri heimilt að taka autt hús í borginni hálfgerðu eignarnámi og setja það í útleigu til að bregðast við húsnæðisskorti. Á fimmta áratugnum jókst íbúafjöldi borgarinnar um heil sextán þúsund íbúa og var hann orðinn fimmtíu og fjögur þúsund árið 1950.

Til að bregðast við þessari miklu íbúafjölgun hófst gríðarleg uppbygging á húsnæði. Framundir 1940 hafði gengið erfiðlega að mæta íbúafjölgun með nægu framboði af húsnæði enda hafði íbúafjölgun verið nærri fjörutíu prósent á áratugnum milli 1930 og 1940 og yfir hundrað prósent frá árinu 1920. Þess vegna varð hlutfall nýbyggðra íbúða af íbúafjölgun einungis á milli 15-30% á þessum árum. Aftur á móti var hlutfall nýbyggðra íbúða af heildar-íbúafjölda rétt undir einu prósenti á ári sem þykir mjög gott á mælikvarða nútímans og sýnir þannig áræðni yfirvalda og þrótt hinnar blásnauðu Reykjavíkur þess tíma.

Árangur til nútíðar og fortíðar

Hér að neðan eru nokkur súlurit sem sýna framgang húsnæðisuppbyggingar í Reykjavík frá 1940. Markmiðið með þeim er að meta framgöngu sveitarfélagsins í húsnæðismálum frá þeim tíma og til dagsins í dag. Greind eru sjö ára tímabil frá árslokum 2022 og aftur til 1940. Núverandi byggingaskeið sem er komið að ákveðnum kaflaskilum hófst árið 2016 þegar borgaryfirvöld tilkynntu gríðarleg uppbyggingaráform í ræðu og riti. Árið 2016 jókst húsnæðisuppbygging í Reykjavík rúmlega fjórfalt miðað við það sem hafði verið árið á undan. Í inngangi rits sem borgaryfirvöld sendu frá sér árið 2017 um íbúðauppbyggingu í Reykjavík stóð „Nýja Reykjavík. Við erum stödd á mesta uppbyggingaskeiði í Reykjavík frá upphafi.“ Það er því fullt tilefni til að skoða hvort þessi yfirlýsing eigi við rök að styðjast og hvort og hvernig Reykvíkingum fortíðarinnar gekk að mæta eigin áskorunum í húsnæðismálum. Forvitnilegt er að skoða hvort þeir hafi verið eftirbátar okkar sem í byggjum Reykjavík í dag.

Í þessari yfirferð eru eftirhrunsárin 2009-2015 tekin með en eru ekki marktæk í samanburði af augljósri ástæðu. Að sama skapi er hvorki velmegun þjóðarinnar, ástand efnahagsmála, þjóðartekjur né tækniframfarir í byggingariðnaði teknir með í reikninginn sem áhrifaþættir í getu sveitarfélagsins til að standa að uppbyggingu húsnæðis. Það er þó hægt að gera að því skóna að slíkt hafi afgerandi áhrif á getu þess til að bregðast við íbúafjölgun og getuna til þess að rækja skyldur sínar í húsnæðismálum.

Í þessu yfirliti er eingöngu er mældur heildar-íbúafjöldi, íbúafjölgun, fjöldi nýbyggðra íbúða, fjöldi nýbyggðra íbúða sem hlutfall af íbúafjölgun og fjöldi nýbyggðra íbúða sem hlutfall af heildar-íbúafjölda (stærð) í Reykjavík á sjö ára tímabilum frá 1940-2022. Tölurnar sem notaðar eru frá Hagstofunni, tölur sem ná yfir mannfjöldaþróun í Reykjavík og fjölda íbúða eftir byggingaári og sveitarfélögum.

Yfirlit yfir árangur Reykjavíkur í húsnæðismálum

Uppbygging íbúðarhúsnæðis sem hlutfall af íbúafjölgun er án efa mikilvægasti mælikvarðinn á áræðni sveitarfélags við að tryggja húsnæðisöryggi, en geta sveitarfélags takmarkast náttúrlega af íbúafjölda (stærð) þess. Á súluritinu hér að neðan má sjá uppbyggingaskeið í höfuðborginni, þ.e. fjöldi nýrra íbúða sem hlutfall af íbúafjölgun.

Á súluritinu má sjá hversu umfangsmikil uppbyggingaskeiðin voru á milli 1960-1980. Uppbygging í Reykjavík sem hlutfall af íbúafjölgun dettur svo mikið niður á 9. áratugnum. En núverandi uppbyggingarskeið er á svipuðu róli og á þá, með hlutfallið 4.56%. Fyrir utan níunda áratugarins hefur ekki verið byggt jafn lítið og á nýliðnu uppbyggingaskeiði sem hlutfall af íbúafjölgun frá því við lok sjötta áratugarins.

Stærð og geta sveitarfélagsins

Þess ber þó að geta að íbúafjölgun á 5. og 6. áratugnum var gríðarleg og raunverulega fordæmalaus þar sem íbúum fjölgaði um hundrað prósent á þeim tíma. Það hefur því verið gríðarleg áskorun fyrir hina blásnauðu Reykjavík að bregðast við með nauðsynlegri innviðauppbyggingu og hefur sveitastjórnin án efa þurft að á öllum góðum vættum að halda til að axla ábyrgð á húsnæðismálunum. Hér að neðan sjáum við hlutfallslega íbúafjölgun í Reykjavík.

Geta samfélags til að ráðast í mikilvæga innviðauppbyggingu fyrst og fremst af stærð þess og því er mikilvægt að líta á fjölda nýrra íbúða sem hlutfall af stærð (íbúafjölda) sveitarfélagsins. Þannig getum við séð hversu miklu afli sveitarfélagið hefur beitt til að rækja skyldur sínar í húsnæðismálum. Hér að neðan sjáum við fjölda nýrra íbúða sem hlutfall af heildar-íbúðafjölda (stærð) Reykjavíkur.

Af súluritinu má sjá að strax upp úr 1940 hófu borgaryfirvöld skipulega að auka framleiðslu á íbúðarhúsnæði til að mæta vaxandi íbúafjölda. Er mikill vöxtur í uppbyggingu allt fram að miðjum 8. áratugnum þegar fer að draga aðeins úr uppbyggingunni sem hlutfall af heildar-íbúafjölda (stærð).

Það skýrist þó fyrst og fremst af því að þá dró úr fjölgun íbúa í höfuðborginni og uppúr miðjum 8. áratugnum fækkaði reyndar borgarbúum örlítið. Á undanförnum árum höfðu núverandi borgaryfirvöld aukið framleiðslu á húsnæði sem hlutfall af stærð, en sem stendur er það fjórða lægsta uppbyggingarskeið sem hlutfall af heildar-íbúafjölda (stærð) frá stríðsbyrjun.

Tímabil þar sem íbúum fjölgar mikið

Íbúum fjölgaði um þrjátíu og fimm þúsund á einungis tveimur áratugum, frá 1940-1960. Á einungis sjö ára tímabili frá 1943-1949 fjölgaði þeim til að mynda um tæplega fjórtán þúsund sem er mesta íbúafjölgun í sögu borgarinnar bæði í rauntölum og er jafnframt lang-hæsta hlutfallslega fjölgun íbúa í sögu Reykajvíkur. Íbúum fækkaði hinsvegar í Reykjavík á seinni hluta áttunda áratugarins eins og sést hér í súluritinu að neðan.

Eins og sjá má þá fækkaði íbúum í Reykjavík á seinni hluta áttunda áratugarins. En þrátt fyrir það var umfangsmikil uppbygging í Reykjavík sem kom sér vel því íbúafjölgun tók fljótt við sér í byrjun níunda áratugarins. En á milli 1980 og 1990 fjölgaði íbúum í Reykjavík um tæplega fjórtán þúsund íbúa sem er þriðja mesta íbúafjölgun á einum áratug í sögu Reykjavíkur. Á fimmta og sjötta áratugnum var mesta íbúafjölgun í sögu borgarinnar en þá fjölgaði um sautján þúsund á hvorum áratug.

Fjöldi íbúða byggðar í Reykjavík

Á sjöunda og áttunda áratugnum fjölgaði nýjum íbúðum um alls sextán þúsund, eða um átta þúsund hvern áratug sem er langmesta framleiðsla á húsnæði í sögu borgarinnar. Til að mynda voru ekki nema rúmlega fimm þúsund íbúðir byggðar á síðasta áratug og ríflega fimm þúsund og sex hundruð á fyrsta áratug þessarar aldar, sem þó hefur verið talið eitt mesta húsbyggingaskeið í sögu landsins. Uppbygging í Reykjavík á árunum 1960-1980 var líka sú mesta sem hlutfall af íbúafjölda og ekki síst sem hlutfall af íbúafjölgun.

Geta sveitarfélagsins til að standa sómasamlega að uppbyggingu

Af þessari yfirferð að dæma er ljóst að það byggingaskeið sem senn er að ljúka er umfangsmikið, en langt frá því að vera „mesta uppbyggingaskeið í Reykjavík frá upphafi“. Það hafa verið miklar tækniframfarir í byggingageiranum undanfarna áratugi og véla- og tækjabúnaður aukist gríðarlega. Að sama skapi hefur velmegun samfélagsins sjaldan verið meiri. Það er því nokkuð ljóst að geta Reykjavíkurborgar til að standa sómasamlega að uppbyggingu á húsnæði er mun meiri en var um miðja síðustu öld þegar samfélagið var blásnautt og um það bil fimmtíu prósent fámennara en nú.

Hver eru svo mestu uppbyggingaskeið í sögu borgarinnar? Frá 1960 til 1980 voru byggðar sextán þúsund íbúðir og til samanburðar þá voru innan við ellefu þúsund íbúðir byggðar á fyrstu áratugum þessarar aldar. En við skulum halda okkur við sjö ára tímabil til að geta borið saman núverandi uppbyggingaskeið og þau sem áður ríktu og hafa runnið sitt skeið.

Byggingaskeiðin sem voru borin saman eru tólf talsins. Hefur hverju þeirra verið gefið stig eftir áðurnefndum fimm flokkum heildar-íbúafjöldi, íbúafjölgun, fjöldi nýbyggðra íbúða, fjöldi nýbyggðra íbúða sem hlutfall af íbúafjölgun og fjöldi nýbyggðra íbúða sem hlutfall af heildar-íbúafjölda (stærð). Það uppbyggingaskeið sem hafði hæsta hlutfall í hverjum flokki fékk 12 stig, það næsta 11 og svo koll af kolli.

Hér eru fjögur mestu uppbyggingaskeið í sögu borgarinnar

Við getum lært af Reykvíkingum fortíðar

Reykvíkingar fortíðarinnar verða að njóta sannmælis þegar rætt er um umfang uppbyggingaskeiða í sögu sveitarfélagsins. Það er og verða alltaf bestu eftirmæli yfirvalda hvernig þau standa að uppbyggingu þeirrar grunnþarfar sem húsnæði er. Það er ekki sæmandi neinum að vera með sífelld stærilæti og láta ósannar yfirlýsingar um eigið ágæti enduróma um stræti og torg. Það er ósmekkleg vanvirðing við áræðni og ábyrgð Reykvíkinga fortíðarinnar sem lögðu í raun allt kapp á að standa að húsnæðisuppbyggingu af sóma við erfið skilyrði. Af þeirri áræðni og ábyrgð má margt læra og taka til eftirbreytni.

Við þurfum samfellu í uppbyggingu

Samfella í húsnæðisuppbyggingu og samfylgni við íbúafjölgun er undirstaða þess að hér geti þrifist gott samfélag. Það er ekki síður mikilvægt á hvaða forsendum er byggt, hvernig eignarhaldi og verðþróun umfram almennt verðlag og laun er háttað. En slíkt er þó ekki tekið með í þessari yfirferð um uppbyginngaskeið í Reykjavík og mun bíða þeirrar næstu. Langstærsti hluti þess húsnæðis sem byggt var á árunum 1940-1980 var byggt með einhversskonar félagslegum hætti. Það er því ljóst að félagsleg umgjörð um húsnæðisuppbyggingu ber með sér mikin hvata.

Á fyrstu áratugum þessarar aldar hefur ekki verið byggt minna sem hlutfall af heildar-íbúajölda Reykjavíkur en frá því á fyrstu tveimur áratugum síðustu aldar. Í raun hefur tímabilið frá 1996-2022 verið með minnstu hlutfallslega framlegð í húsnæðismálum frá því á fyrstu árum seinni heimstyrjaldarinnar. Hlutfallsleg framlegð hrundi eftir 1982 og er enn í dag á svipuðu róli og þá. Á eftirhrunsárunum 2010-2015 varð svo enn frekara hrun í hlutfallslegri uppbyggingu sem skildi eftir sig gríðarlegan húsnæðisskort sem enn hefur ekki verið unnin upp og versnar með degi hverjum. Það tímabil sem kemst næst því að vera með álíka hrun í hlutfallslegri uppbyggingu í Reykjavík eru árin 1996-2002 þegar einungis þrjú þúsund og átta hundruð íbúðir voru byggðar.

Borgaryfirvöld ræki skyldur sínar

Það gengur mjög illa að uppfylla gríðarlega húsnæðisþörf sem eykst daglega á þessi misserin. Frá aldamótum hefur hlutfallsleg framlegð í húsbyggingum í Reykjavík verið sú versta í hundrað ár og því gríðarlega mikilvægt að við stjórnvölinn séu einstaklingar sem sýna íbúum borgarinnar hollustu og sýni nauðsynlega áræðni í uppbyggingu þeirra mikilvægu innviða sem húsnæði er. Framundan er svo enn frekari skortur vegna mikils samdráttar í uppbyggingu á húsnæði, en aldrei áður hefur átt sér stað jafn hraður og afgerandi samdráttur í útgáfu byggingarleyfa í Reykjavík eins og á milli áranna 2022 og 2023.

Hvernig borgarfyirvöld ætla sér að leysa það verkefni verður tíminn að leiða í ljós. Það er hinsvegar ekki bjart framundan og við getum ekkert nema vonað að núverandi borgaryfirvöld axli ábyrgð og ræki skyldur sínar af meiri mætti en áður. Jafnramt verðum við borgarbúar að fara fram á að borgaryfirvöld láti af ofsafenginni bókstafstrú sinni á að markaðurinn leysi úr skyldum þeirra því það heur hann ekki gert hingað til og engar vísbendingar um að það muni breytast í bráð. Því það hefur hingað til reynst hverjum einstaklingi illa að svíkjast undan eiðssvörnum skyldum sínum.

Höfundur er formaður Leigjendasamtakanna.