ESB er (enn) ekki varnar­banda­lag

Atgangur Bandaríkjaforseta á nýju ári hefur enn frekar hrist upp í geópólitísku landslagi. Árleg alþjóðaráðstefna um efnahagsmál í Davos var áhugaverð í fyrsta sinn í manna minnum, lituð af vaxandi spennu í samskiptum Bandaríkjanna og Evrópu vegna Grænlands og áhrifunum á viðskiptasambönd og varnarbandalög. Í Davos viku kurteislegar yfirlýsingar ríkjaleiðtoga um betri heim fyrir alvörugefinni umræðu. Öll sneri hún að einu landi og leiðtoga þess. Hvernig eiga ríki að bregðast við nýrri utanríkisstefnu Bandaríkjanna? Getur Evrópa varið sig án stuðnings Bandaríkjanna? Hver yrði staða NATO án aðkomu Bandaríkjanna? Spurningar sem þóttu fjarstæðukenndar fyrir örfáum árum eru nú bornar upp af blaðamönnum án afsakana.

Einn fyrir alla, allir fyrir einn

Tvennt hefur undirbyggt mátt Atlantshafsbandalagsins frá stofnun þess: Hernaðar- og kjarnorkustyrkur Bandaríkjanna og 5. grein stofnsáttmálans um að árás á eitt ríki jafngildi árás á þau öll:

„Aðilar eru sammála um, að vopnuð árás á einn þeirra eða fleiri í Evrópu eða Norður-Ameríku skuli talin árás á þá alla; fyrir því eru þeir sammála um, ef slík vopnuð árás verður gerð, að þá muni hver þeirra í samræmi við rétt þann til eigin varnar og sameiginlegrar, sem viðurkenndur er í 51. grein sáttmála Sameinuðu þjóðanna, aðstoða aðila þann eða þá, sem á er ráðizt, með því að gera þegar í stað hver um sig og ásamt hinum aðilunum þær ráðstafanir, sem hann telur nauðsynlegar, og er þar með talin beiting vopnavalds, til þess að koma aftur á og varðveita öryggi Norður- Atlantshafssvæðisins.“

Í þessari umræðu allri hafa Evrópubúar, frá Íslandi til meginlandsins, rifjað upp og borið saman þau sambærilegu ákvæði sem finna má í sáttmálum Evrópusambandsins. Af 27 ríkjum ESB eiga 23 þeirra einnig aðild að NATO, og í 42.7 ákvæði Lissabon-sáttmálans frá 2009 er útlistaður grundvöllurinn fyrir sameiginlegum viðbrögðum við ytri árásum:

„Verði aðildarríki fyrir vopnaðri árás á yfirráðasvæði sínu skal hinum aðildarríkjunum vera skylt að bjóða fram hjálp sína og aðstoð eins og þau frekast geta , í samræmi við 51. gr. sáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þetta skal ekki hafa áhrif á sérstakt eðli stefnu tiltekinna aðildarríkja í öryggis- og varnarmálum.

Skuldbindingar og samstarf á þessu sviði skulu vera í samræmi við skuldbindingar gagnvart Atlantshafsbandalaginu, sem verður áfram grundvöllur sameiginlegra varna þeirra ríkja sem eru aðilar að því og vettvangur framkvæmdar á þeim vörnum.“

Með vísan í Atlantshafsbandalagið og veikara orðalagi um hvað felst í aðstoð, endurspeglar Lissabon-sáttmálinn þann veruleika að varnarstoð flestra Evrópuríkja er NATO en ekki ESB. Á þeim vettvangi á sér stað hernaðarleg samþætting og eiginleg framkvæmd en ekki hjá ESB. Í gegnum tíðina hafa framkvæmdastjórar NATO einmitt lagt áherslu á að forðast þurfi tvíverknað eða að ESB eigi í samkeppni við NATO um framkvæmd varnarmála. Samhliða hefur forysta NATO endurómað kröfur Bandaríkjanna um að Evrópa leggi meira til eigin öryggismála.

Varnar- og öryggismál ESB í dag

En þótt ESB sé ekki varnar- og öryggisbandalag í sama skilningi og NATO, þá fara þær áherslur og starfsemi sambandsins vaxandi sem snúa að vörnum og öryggi ríkjanna.

Í fyrsta lagi eiga öll ríki ESB aðild að Varnarmálaskrifstofu Evrópu (EDA). Hún var fyrst sett á laggirnar árið 2004 til að auka samvinnu á sviði varnarmála. Í krafti undanþágu stóðu Danir lengi vel eitt ESB-ríkja utan aðildar að Varnarmálaskrifstofunni en samþykktu í þjóðaratkvæðagreiðslu árið 2023 að gerast aðilar. Hlutverk EDA í dag varðar öðru fremur pólitíska stefnumótun og áætlanagerð, en ekki bein umráð hersveita. Readiness 2030, áætlun ESB um framtíðaruppbyggingu varnarstyrks, er t.d. mótuð og framfylgt með aðkomu Varnarmálaskrifstofunnar og utanríkismálastjóra ESB, Kaja Kallas.

Í öðru lagi hefur það málefni sem helst hefur hrundið af stað breyttri varnarmálastefnu í Evrópu, þ.e. innrás Rússlands í Úkraínu fyrir fjórum árum síðan, fundið sinn farveg á vettvangi ESB. Í desember síðastliðnum samþykkti Leiðtogaráðið (þ.e. leiðtogar ríkjanna 27) um 90 milljarða evra fjármögnun til stuðnings Úkraínu. Að þremur ófúsum ESB-ríkjum undanskildum (Ungverjalandi, Tékklandi og Slóvakíu), skuldbinda ríkin sig til að styðja við Úkraínu. Fjármagnið er sótt með skuldabréfaútgáfu, greitt í gegnum sameiginlega sjóði ESB og verður endurgreitt hlutfallslega af ríkjunum 24 sem samþykktu þátttöku. Fyrirkomulag fjármögnunarinnar á sér fyrirmynd frá tímum kórónuveirunnar, þegar Evrópusambandið studdi ríkin með eigin lántökum.

Ákvörðunarferlið um þessa tilhögun í desember var að mörgu leyti „evrópskt“, að því leyti að erfiðlega gekk að ná samkomulagi um hvernig fjármögnun til stuðnings Úkraínu skyldi háttað. Að lokum var ákveðið að nota ekki frystar eignir Rússa í Evrópu heldur afla fjárins með samevrópskri lántöku. Það hefur sína kosti, og færir t.a.m. fjárstuðning ESB-ríkja frá þeirra eigin efnahagsreikningi yfir til Evrópusambandsins.

Bart de Wever, forsætisráðherra Belgíu, kjarnaði vel málalok og raunverulega framkvæmd evrópskrar samvinnu þegar niðurstaðan fékkst skömmu fyrir jól: „Í lok dags vorum við einróma. Ákvörðunin var einróma, þar sem þrjú ríki draga sig út úr samkomulaginu (e. opt-out). En meira að segja þau ríki leyfa okkur að taka ákvörðunina. Hvar er þá ágreiningurinn? Það er alltaf ágreiningur við evrópska borðið. Þetta er Evrópa. Tuttugu og sjö ríki, ólíkir hagsmunir, ólíkt almenningsálit, sum nærri Rússlandi, önnur fjarri Rússlandi. Við erum ekki öll að spila sömu íþrótt. En í lok dags liggur fyrir ákvörðun með einróma stuðningi.“

Miklu meira í varnarmál

Í þriðja lagi hefur ESB fundið sér hlutverk við að flýta varnaruppbyggingu í ríkjum ESB. Sérstakt lánafyrirkomulag, SAFE (Security Action for Europe), var samþykkt í fyrra og veitir löndunum aðgang að 150 milljarða evra lánalínu til að auka hernaðarmátt sinn. SAFE er hluti af stærri aðgerðaáætlun, fyrrnefndri Readiness 2030, sem á að virkja alls um 800 milljarða evra til varnarmála í formi lánveitinga og sveigjanleika í ríkisútgjöldum.

Áætlanir um útgjöld ESB á árunum 2028-2034 gera einnig ráð fyrir auknum útgjöldum til málaflokksins. Sögulega hafa um ⅔ hlutar sameiginlegra sjóða ESB runnið til landbúnaðar- og byggðamála. Í dag er tekist á um endanlegt fyrirkomulag næsta fjárhagsramma (2028-34) og margt er enn óljóst um niðurstöðuna. Þar takast á hagsmunir bæði ríkjanna og einstakra atvinnugreina. En vilji framkvæmdastjórnar um að meira fari í varnarmálin er skýr.

Meðal annars er gert ráð fyrir stofnun nýs uppbyggingarsjóðs sem ætlað er að styrkja samkeppnishæfni Evrópu. Hann myndi leysa af hólmi marga af núverandi uppbyggingarsjóðum ESB. Fé yrði beint til þeirra atvinnugreina eða verkefna sem teljast „strategískt“ mikilvæg fyrir Evrópu, einkum varnarmál.

NATO er dautt, lengi lifi NATO

Ofantalin atriði sýna hvernig Evrópusambandið er að breytast, eða að reyna að breytast, í takt við óvissutímana. Ummerki um að ESB verði beinlínis varnarbandalag eru þó ekki augljós. Stuðningur við Úkraínu og uppbygging eigin varna eru tvær megináherslur öryggismála Evrópuríkja í dag og á meðan sameiginleg framkvæmd og samþætting hermála er hjá NATO, þá hefur ESB verið virkjað til að samþætta fjármálahliðina.

Hægt er að teikna upp margar sviðsmyndir, ákveði Bandaríkin að draga verulega úr eða hætta samvinnuverkefnum í Evrópu. Óvarlegt er að reifa þær í smáatriðum, enda þyrfti að styðjast við getgátur um næstu skref Trumps Bandaríkjaforseta. Fjórðungi er lokið af seinni forsetatíð hans, og engar líkur á öðru en að næstu þrjú ár muni áfram litast af stóryrtum yfirlýsingum hans og eftirfylgni einhverra þeirra. Óljóst er einnig hvernig stjórnarfar og staða Bandaríkjanna breytist til enn lengri tíma litið.

En ljóst má vera að ESB er ekki endilega augljósi valkosturinn sem hentugasti vettvangurinn fyrir framkvæmd sameiginlegra varnarmála. Sú sviðsmynd undanskilur vinaþjóðir á borð við Bretland, Noreg og Ísland (og Kanada). Auk þess inniheldur hún hið „óþekka“ Ungverjaland Orbans, og einnig Slóvakíu (og Tékkland) þar sem stjórnarskipti hafa haft áhrif á samstarfsviljann. Ríkin þrjú hafa (mismikið) reynst ósamvinnuþýð þegar kemur að stuðningi við Úkraínu og Ungverjar gert hvert samstöðuskref ESB-ríkjanna erfitt. Í þessu samhengi er Bandalag hinna viljugu þjóða ákveðið svar við flóknum veruleika en sá vettvangur er þó óformlegur, varðar aðeins Úkraínu og er auk þess stór, með 35 þjóðir innanborðs.

Evrópa hefur margt að verja og hagsmunir ríkjanna eru samofnir vegna viðskipta og gilda um að virða skuli mannréttindi, frelsi, lýðræði, jafnrétti og réttarríki. Þeim er auðvelt að gleyma eða taka sem gefnum, en grundvallargildi öðlast vægi á ný þegar að þeim er sótt. Til að verja þau þarf Evrópa að geta varið sig sjálf.

Höfundur er stofnandi og framkvæmdastjóri Evrópustrauma, hugveitu um Evrópumál.