Finnska for­dæmið – að­lögun að af­námi toll­verndar eða um­breytingu stuðningskerfis?

Í nýlegri grein um hugsanlegar aðildarviðræður Íslands við Evrópusambandið skrifar utanríkisráðherra meðal annars:

„Í stað þess að tollar falli niður á einni nóttu mætti semja um að þeir falli niður smátt og smátt, sem gefur búgreinunum svigrúm til að hagræða og aðlaga sig að breyttu umhverfi.“

Greinin skýrir hins vegar ekki hvaða heimildir styðja þessa hugmynd.

Þegar fulltrúar ríkisstjórnarinnar hafa verið spurðir um væntanleg samningsmarkmið Íslands hafa þeir vísað til greinargerðar með þingsályktunartillögunni um að hefja að nýju aðildarviðræður. Eðlilegt er því að kanna fyrst hvort þessari hugmynd sé lýst þar. Ef svo er ekki vaknar jafnframt spurningin hvað þær frumheimildir, sem lýsa finnsku aðildarviðræðunum, segja um þetta viðfangsefni.

Hvernig lýstu finnsk stjórnvöld stuðningskerfi landbúnaðarins?

Ein mikilvægasta frumheimildin er greinargerð finnsku ríkisstjórnarinnar með aðildarsamningnum, HE 272/1993. Þar er stuðningskerfi finnsks landbúnaðar ekki lýst sem safni óskyldra stjórntækja heldur sem einni hagfræðilegri heild:

„Maataloustuotteiden markkinajärjestelmä voi toimia vain yhdessä riittävän tuontisuojan ja toimivan vientijärjestelmän kanssa. Hinnat, tuontisuoja ja vientituki muodostavat kokonaisuuden.“

Í lauslegri þýðingu:

Markaðskerfi landbúnaðarafurða getur aðeins starfað ásamt fullnægjandi innflutningsvernd og virku útflutningsstuðningskerfi. Verð, innflutningsvernd og útflutningsstuðningur mynda eina heild.

Þessi lýsing skiptir máli. Hún sýnir að finnsk stjórnvöld litu ekki á tolla sem sjálfstætt viðfangsefni. Innflutningsvernd var einn þáttur í stuðningskerfi sem byggðist einnig á verðstuðningi og markaðsaðgerðum.

Þegar þessi heild breyttist við aðild að Evrópusambandinu breyttist því ekki aðeins tollverndin heldur allt það stuðningskerfi sem mótaði tekjur bænda og hagræna framleiðsluhvata.

Hvað töldu samningsaðilar vera meginviðfangsefnið?

Áhugavert er að bera framangreinda lýsingu saman við frásögn Stephen Wall, sem var einn helsti embættismaður Evrópusambandsins í stækkunarviðræðunum og hefur síðar lýst samningsferlinu í bók sinni From Rejection to Referendum. Þegar hann fjallar um landbúnaðarmálin lýsir hann meginviðfangsefninu með eftirfarandi hætti:

„the downward alignment of Finnish agricultural support prices onto those of the EU.“

Wall lýsir meginviðfangsefninu ekki sem samningum um hraða niðurfellingar tollverndar heldur sem aðlögun finnsks verðstuðnings að sameiginlegri landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins. Áherslan er á breytingar á stuðningskerfi landbúnaðarins fremur en á innflutningsvernd eina og sér.

Þessi lýsing er í samræmi við það sem fram kemur í greinargerð finnsku ríkisstjórnarinnar (HE 272/1993), þar sem verðstuðningur, innflutningsvernd og útflutningsstuðningur eru lýst sem samverkandi þáttum í einu og sama kerfinu. Þegar Wall talar um aðlögun stuðningsverðs vísar hann því til breytinga á þessari heild en ekki aðeins á einum einstökum þætti hennar.

Aðlögunin í framkvæmd

Þegar nánar er skoðað hvernig aðlögun finnsks landbúnaðar fór fram verður enn skýrara að hún náði til mun fleiri þátta en innflutningsverndar einnar.

Með ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 95/33/EB var Finnlandi heimilað að halda ákveðnum innlendum stuðningsgreiðslum sem enn voru tengdar framleiðslu fyrsta aðildarárið, 1995. Um var að ræða tímabundið aðlögunarfyrirkomulag sem átti að auðvelda umbreytinguna yfir í sameiginlega landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins og nýjar rekstrarforsendur innan innri markaðarins, þar sem tollar í viðskiptum við önnur aðildarríki féllu niður.

Frá og með næstu árum skyldi þessum stuðningi hins vegar í meginatriðum breytt í greiðslur á hektara eða eftir búfjáreiningum. Sú umbreyting var nánar útfærð í ákvörðun framkvæmdastjórnarinnar 96/18/EB, þar sem samþykktar voru reglur um nýtt stuðningsfyrirkomulag og umreikning eldri stuðningsforma yfir í nýtt kerfi.

Sama mynd kemur fram í finnskum rannsóknum á aðildarviðræðunum. Rannsóknir MTTL (Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus) lýsa því hvernig eitt meginviðfangsefni samningaviðræðnanna var að umbreyta stuðningskerfi sem byggðist að verulegu leyti á verðstuðningi og framleiðslutengdum greiðslum yfir í fyrirkomulag sem samræmdist reglum sameiginlegu landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins. Þar kemur jafnframt fram að finnsk stjórnvöld lögðu áherslu á að halda verðstuðningi eins lengi og kostur var, en framkvæmdastjórnin lagði áherslu á að stuðningurinn yrði færður yfir í aðrar greiðsluformgerðir.

Þessi breyting kann við fyrstu sýn að virðast tæknilegt atriði í framkvæmd stuðningskerfisins. Hagfræðilega var hún hins vegar mun víðtækari.

Þegar stuðningur er tengdur framleiddu magni, svo sem hverju kílói eða lítra, eykst stuðningurinn eftir því sem framleiðslan verður meiri. Slíkt fyrirkomulag hefur bein áhrif á framleiðsluákvarðanir bænda, bæði um hvað þeir framleiða og í hvaða magni. Stuðningskerfið skapar þannig hagræna framleiðsluhvata sem hvetja til aukinnar framleiðslu.

Greiðslur sem byggjast hins vegar á ræktuðu landi eða búfjáreiningum hafa aðra eiginleika. Þær ráðast ekki af framleiddu magni heldur öðrum viðmiðum. Framleiðsluákvarðanir ráðast því í ríkari mæli af markaðsverði, framleiðslukostnaði og eftirspurn en áður. Með öðrum orðum breytast hagrænir framleiðsluhvatar stuðningskerfisins.

Út frá hagfræðilegu sjónarmiði fólst aðlögunin því í mun meira en breytingum á innflutningsvernd. Verið var að umbreyta því stuðningskerfi sem mótaði tekjur bænda og þá hagrænu framleiðsluhvata sem það skapaði. Afnám tolla í viðskiptum við önnur aðildarríki var mikilvægur þáttur þeirrar aðlögunar, en greinargerð finnsku ríkisstjórnarinnar (HE 272/1993), frásögn Stephen Wall, ákvarðanir framkvæmdastjórnarinnar 95/33/EB og 96/18/EB, auk rannsókna MTTL, benda allar í sömu átt. Meginviðfangsefnið var ekki aðeins breyting á innflutningsvernd heldur víðtæk umbreyting á stuðningskerfi landbúnaðarins og þeim hagrænu framleiðsluhvötum sem það skapaði.

Ísland er ekki Finnland árið 1993

Ísland stendur ekki frammi fyrir sömu upphafsstöðu og Finnland gerði þegar aðildarviðræður þess hófust.

Frá gildistöku EES-samningsins hafa Ísland og Evrópusambandið í tvígang gert samninga á grundvelli bókunar 3. Sá fyrri tók gildi 1. mars 2007 og sá síðari 1. maí 2018. Auk þess hafa verið gerðir samningar á grundvelli 19. gr. EES-samningsins sem hafa aukið gagnkvæman markaðsaðgang fyrir landbúnaðarvörur.

Afleiðingin er sú að hluti þeirrar aðlögunar á markaðsaðgangi sem Finnland stóð frammi fyrir í aðildarviðræðunum hefur þegar átt sér stað gagnvart Íslandi. Tollar hafa verið felldir niður eða lækkaðir á fjölmörgum vörum sem teljast til landbúnaðarvara samkvæmt skilgreiningu Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Þar á meðal eru fjölmargar unnar landbúnaðarvörur í köflum 1–24 í tollskránni sem nú eru fluttar inn tollfrjálst eða með lægri tollum en áður.

Umræðan snýst því ekki um hvort breytingar hafi orðið á tollvernd íslensks landbúnaðar heldur hversu langt sú þróun hefur þegar náð og hvaða breytingar kynnu enn að fylgja fullri aðild að Evrópusambandinu. Viðskiptatengsl Íslands og Evrópusambandsins á sviði landbúnaðar eru því þegar um margt frábrugðin þeirri stöðu sem Finnland bjó við áður en aðildarviðræður þess hófust.

Þegar finnsk reynsla er notuð sem fyrirmynd þarf því að hafa í huga að upphafsstaða ríkjanna var ólík. Samanburður krefst ekki aðeins umfjöllunar um hvernig Finnland lagaði stuðningskerfi sitt að sameiginlegri landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins heldur einnig um hvernig viðskiptatengsl Íslands og Evrópusambandsins hafa þróast frá gildistöku EES-samningsins.

Allt tekur breytingum í tímans rás

Greining á þeim heimildum sem hér hefur verið fjallað um bendir til þess að meginviðfangsefni aðildarviðræðna Finnlands á sviði landbúnaðar hafi verið umbreyting finnska stuðningskerfisins. Um var að ræða kerfi sem byggðist á verðstuðningi, markaðsaðgerðum og innflutningsvernd og þurfti að laga að reglum sameiginlegrar landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins.

Þegar reynsla Finnlands er höfð til hliðsjónar í íslenskri umræðu er því mikilvægt að byggja á þeirri mynd sem þessar heimildir draga upp. Jafnframt verður að hafa í huga að upphafsstaða Íslands er önnur en Finnlands árið 1993, enda hefur markaðsaðlögun þegar átt sér stað á ýmsum sviðum í samskiptum Íslands og Evrópusambandsins.

Að sama skapi hefur Evrópusambandið sjálft tekið verulegum breytingum frá því Finnland hóf aðildarviðræður sínar. Samruni aðildarríkjanna hefur dýpkað, sambandið hefur stækkað og samningsrammi aðildarviðræðna orðið mun ítarlegri og formfastari, eins og fram kemur í núgildandi lýsingu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins á aðildarferlinu. Þótt áfram sé unnt að semja um aðlögunartímabil fara slíkar viðræður því fram innan annars samningsumhverfis en á fyrri hluta tíunda áratugarins. Allt tekur breytingum í tímans rás og það á einnig við um alþjóðleg samstarf. Því verður reynsla einstakra ríkja ekki yfirfærð óbreytt á aðstæður sem eru rúmum þremur áratugum síðar.

Ef niðurstaðan eftir þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst verður að hefja að nýju aðildarviðræður við Evrópusambandið er því mikilvægt að undirbúningurinn byggist á vandaðri heimildavinnu og raunhæfu mati á þeim breytingum sem kunna að fylgja. Slík vinna þarf að fara fram í nánu samráði við þá hagsmunaaðila sem málið varðar.

Umræða um jafn mikilvægt mál og hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu verður að byggjast á traustum heimildum, vandaðri greiningu og raunhæfum samanburði. Það er forsenda þess að upplýst ákvörðun verði tekin þegar þar að kemur.

Höfundur er hagfræðingur og situr í stjórn Heimssýnar.