Stöndum saman um hei­lög mál

Um helmingur kjósenda virðist reiðubúinn til að veita Þorgerði Katrínu Gunnarsdóttur utanríkisráðherra víðtækt umboð til að hefja á ný formlegt aðildarferli á grundvelli 49. gr. sáttmálans um Evrópusambandið. Aðildarumsókn Íslands frá 2009 vísar skýrt til þeirrar greinar og fyrirhugaðar viðræður hvíla á þeirri umsókn. Í því felst að alls ekki er um að ræða hefðbundnar samningaviðræður eins og flestir þekkja úr almennum viðskiptum, t.d. þar sem tveir jafnsettir aðilar ræða sín á milli um tilboð, gagntilboð og samþykki varðandi kaup á fasteign.

„Samningaviðræður” geta verið villandi hugtak

Aðildarferli að ESB er annars eðlis og fer að mestu fram á forsendum ESB. Sameiginlegt markmið samningsaðila er að Ísland verði á endanum aðili að Sambandinu. Framkvæmdastjórn ESB og íslensk stjórnvöld munu bera íslenska löggjöf saman við regluverk ESB og framkvæmdastjórnin meta hvar þörf er á aðlögun. Undirbúningur að þeirri aðlögun fer að verulegu leyti fram á samningstímanum, meðal annars með lagabreytingum og tímasettum áætlunum um þær breytingar sem ljúka þarf fyrir eða við aðild. Íslendingar geta farið fram á sérlausnir og tímafresti til aðlögunar,en meginreglan er sú að taka beri regluverk ESB upp í heild sinni. Frávik yrðu tilgreind og sérstaklega samþykkt í aðildarsamningi.

Í ritinu Understanding Enlargement – The European Union’s Enlargement Policy, sem gefið var út af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins árið 2011 og er aðgengilegt á heimasíðu ESB, segir orðrétt: „The term ‘negotiation’ can be misleading. Accession negotiations focus on the conditions and timing of the candidate’s adoption, implementation and application of EU rules.“ Á heimasíðunnisegir einnig undir fyrirsögninni What is negotiated?: „The conditions and timing of the candidate’s adoption, implementation and enforcement of all current EU rules (the ‘acquis’).“

Þrátt fyrir allt framangreint er fyrirhugað aðildarferli kynnt fyrir þjóðinni sem „könnunarviðræður“ þar sem leitt skuli í ljós hvaða áhrif aðild hefði, t.d. á yfirráð Íslendinga yfir fiskimiðunum umhverfis landið.

Sameiginlegt markmið samningsaðila er að Ísland verði á endanum aðili að Sambandinu. Framkvæmdastjórn ESB og íslensk stjórnvöld munu bera íslenska löggjöf saman við regluverk ESB og framkvæmdastjórnin meta hvar þörf er á aðlögun.

Þetta er augljóst yfirvarp og blekking. Ekki er verið að kanna eitthvað sem stjórnvöldum er framandi eða ókunnugt um. Sameiginleg sjávarútvegsstefna ESB liggur fyrir og óskipt valdheimild Sambandsins (einkaréttur til lagasetningar) yfir verndun lífrænna auðlinda sjávar er bundin í stofnsáttmálana. Samningsramminn sem ESB setti árið 2010 fyrir aðildarviðræður við Ísland liggur einnig fyrir og er enn „grundvallarviðmið“ mögulegra viðræðna, eða „baseline“ eins og Marta Kos, stækkunarstjóri ESB, orðaði það í viðtali við RÚV 9. júní síðastliðinn. Sá samningsrammi er í samræmi við þá samningsramma sem ESB hefur sett öðrum ríkjum sem enn eru í biðsal umsóknarríkja. Stækkunarstjórinn hefur í ræðu og riti lagt áherslu á að sömu grundvallarreglur gildi um öll umsóknarríki. Skilyrði ESB fyrir aðild eru því mjög skýr.

Óskilyrt umboð

Engin skilyrði eru bundin við umboðið sem þjóðin er beðin um að veita utanríkisráðherranum. Atkvæðagreiðslan er ráðgefandi og niðurstaða hennar er ekki bindandi að lögum.

Í viðtali við RÚV 24. ágúst síðastliðinn lýsti Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir því sem hún nefndi „ítrustu kröfur“ Íslands í mögulegum samningaviðræðum. Hún sagði jafnframt að hún myndi ekki undirrita samning sem ekki tryggði Íslandi fullt forræði yfir fiskveiðistjórninni. Á hinn bóginn sagði hún ekki að varanleg undanþága frá sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni væri ófrávíkjanlegt skilyrði Íslands.

Það skiptir miklu máli. Falla má frá ítrustu kröfum en ekki frá ófrávíkjanlegum skilyrðum. Yfirlýsing ráðherra í sjónvarpsviðtali bindur hvorki næstu ríkisstjórn, aðildarríki ESB, stofnanir þess né hana sjálfa. Hún getur alltaf sagt eins og Steingrímur Hermannsson, fyrrverandi forsætisráðherra, sagði eitt sinn þegar hann breytti um skoðun: „Ég meinti það þegar ég sagði það!“

Ég tel borðleggjandi að afmarkaðar sérlausnir og tímabundnar ráðstafanir verði að loknum mögulegum aðildarviðræðum kynntar sem stórsigur af hálfu þeirra stjórnmálamanna sem árum saman hafa stefnt að aðild Íslands að ESB en sigla nú undir fölsku flaggi „könnunarleiðangurs“.

Carl Baudenbacher, fyrrverandi forseti EFTA-dómstólsins, segir í grein á visir.is 25. ágúst sl. að fyrsta jáið sé ekki pólitískt hlutlaust. „The first cut is the deepest,“ segir í söngtextanum. Endurupptaka viðræðna myndi koma af stað tímaáætlunum, sérfræðingahópum, stjórnsýslulegum verkferlum og væntingum innanlands og utan. Umræðan mun smám saman færast frá því hvort Ísland ætti að ganga í ESB yfir í það með hvaða skilmálum það ætti að gera það. Það sem nú er kynnt sem saklaus könnun mun færa Ísland inn á færibandið sem liggur í átt að aðild.

Afmarkaðar sérlausnir og tímabundnar ráðstafanir verða að loknum mögulegum aðildarviðræðum kynntar sem stórsigur af hálfu þeirra stjórnmálamanna sem árum saman hafa stefnt að aðild Íslands að ESB en sigla nú undir fölsku flaggi „könnunarleiðangurs“.

Markmiðið virðist öðru fremur vera að „fá sæti við borðið“. Í stað sjálfstæðs ákvörðunarvalds yfir íslenskum sjávarauðlindum ætti Ísland einn fulltrúa í ráðherraráði 28 aðildarríkja. Íbúar Íslands væru um 0,1% af íbúum ESB og Ísland fengi innan við 1% sæta á Evrópuþinginu. Ísland tæki þátt í ákvörðunum en hefði ekki neitunarvald varðandi þær ákvarðanir innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar sem teknar eru með auknum meirihluta og yrði bundið af niðurstöðunni þótt íslenski fulltrúinn greiddi atkvæði gegn henni. Ísland fengi formlega aðild að ákvarðanatökunni en léti í staðinn af hendi sjálfstætt ákvörðunarvald á þeim sviðum sem færðust undir vald ESB.

Ísland hefði ekki heldur síðasta orðið um merkingu þeirra frávika eða sérlausna sem kynnu að nást. Dómstóll ESB færi með endanlegt úrskurðarvald um túlkun aðildarsamningsins og samspil hans við annað regluverk Sambandsins. Íslenskur skilningur á samningsákvæðunum myndi ekki binda dómstólinn.

Pólitískar hindranir

Ég hef fjallað ítarlega um þessi mál í greinaflokki á Innherja undanfarna mánuði. Helstu niðurstöður mínar eru þessar.

• ESB færi eitt og óskipt með valdheimildir yfir verndun fiskistofna innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar.

• Framkvæmdastjórn ESB legði fram tillögur um leyfilegan heildarafla og ráðherraráðið tæki ákvörðun. Íslensk stjórnvöld réðu aðeins skiptingu þess hluta sem Íslandi yrði úthlutað milli íslenskra skipa.

• Samningsumboð vegna deilistofna á borð við makríl, kolmunna og norsk-íslenska síld flyttist frá Íslandi til ESB.

• Ekkert ríki hefur fengið varanlega undanþágu frá sameiginlegri sjávarútvegsstefnu ESB í heild.

• Reglan um hlutfallslegan stöðugleika, sem margir telja að tryggi Íslandi aflahlutdeild í helstu nytjastofnum við landið, er ekki tryggð í stofnsáttmálum heldur reglugerð. Ísland hefði ekkert neitunarvald gagnvart breytingum á henni.

• Undanþágur Íslands frá reglum EES-samningsins um staðfesturétt og frjálsa fjármagnsflutninga heimila takmarkanir á erlendri fjárfestingu, eignarhaldi og stofnun fyrirtækja í fiskveiðum og fiskvinnslu. Þær færðust ekki sjálfkrafa inn í aðildarsamning og veita hvorki fordæmi né tryggingu fyrir sambærilegum undanþágum frá reglum ESB.

Álitsgerð þriggja lagaprófessora við Háskólann í Reykjavík breytir engu um þessar niðurstöður. Þeir telja varanlega undanþágu ekki útilokaða að lögum. Það segir hins vegar ekkert til um það hvort 27 aðildarríki séu reiðubúin að samþykkja hana. Margt er lögfræðilega mögulegt en miklar hindranir eru samt í veginum.

Engin fordæmi eru fyrir þeirri víðtæku undanþágu sem Ísland þyrfti að fá til að halda fullu forræði yfir fiskimiðunum. Samningsramminn frá 2010 byggist á því að Ísland taki upp regluverk ESB í heild og gerir aðeins ráð fyrir afmarkaðri aðlögun og tímabundnum ráðstöfunum. Ekkert aðildarríki hefur lýst sig reiðubúið að samþykkja varanlega undanþágu Íslands frá sameiginlegu sjávarútvegsstefnunni.

Reynslan af aðildarviðræðum Noregs er einnig skýr. Norðmenn náðu hvorki fram varanlegri sjálfstæðri stjórn fiskveiða innan norskrar lögsögu né sjálfstæðu samningsumboði gagnvart þriðju ríkjum. Þeir hefðu aðeins haldið því framkvæmdarvaldi sem sameiginlega sjávarútvegsstefnan eftirlét aðildarríkjunum, meðal annars við skiptingu norska landskvótans milli norskra skipa.

Hollenska þingið samþykkti 17. júní síðastliðinn, með 146 atkvæðum gegn fjórum, ályktun þar sem ríkisstjórninni var falið að staðfesta á vettvangi ESB að sameiginlega sjávarútvegsstefnan, þar á meðal reglurnar um aðgang að hafsvæðum og fiskimiðum, yrði áfram óaðskiljanlegur hluti af regluverki ESB í aðildarviðræðum við umsóknarríki.

Atkvæðagreiðslan laugardaginn 29. ágúst næstkomandi getur orðið örlagarík. Hún snertir sjálfan kjarnann í sjálfstæðisbaráttunni og þá byltingu í lífskjörum þjóðarinnar sem hún hefur leitt af sér.

Þjóð sem hefur lotið erlendu yfirvaldi ætti að þekkja mikilvægi eigin ákvörðunarvalds. Lítil þjóð á ekki að berjast við sjálfa sig þegar grundvallarhagsmunir hennar eru í húfi.

Kvæðið Frelsi eftir skáldið Jón Magnússon (1896–1944) birtist í hátíðarútgáfu Morgunblaðsins 1. desember 1938. Þá fögnuðu Íslendingar því að 20 ár voru liðin frá því að þeir öðluðust réttinn til að ráða eigin málum. Nú, tæpum níutíu árum síðar, þykir helmingi þjóðarinnar tímabært að kanna hvort öðrum ríkjum hugnist að leyfa okkur allra náðarsamlegast að halda þó ekki væri nema hluta af yfirráðum okkar yfir fiskimiðunum í skiptum fyrir áhrifalítið „sæti við borðið“ í ESB. Þetta eru yfirráð sem við tryggðum okkur að öllu leyti með fræknum sigrum í landhelgisbaráttunni árin 1958, 1972 og 1976.

Kvæðið hittir enn í mark. Frelsið er fjöregg þjóðarinnar sem okkur ber að varðveita. Þjóð sem hefur lotið erlendu yfirvaldi ætti að þekkja mikilvægi eigin ákvörðunarvalds. Lítil þjóð á ekki að berjast við sjálfa sig þegar grundvallarhagsmunir hennar eru í húfi. Hún á að standa saman um heilög mál eins og réttinn til að stjórna sjálf nýtingu auðlinda sinna til sjós og lands.