ESB og Kvótahopp

Umræðan um aðild Íslands að Evrópusambandinu strandar oftast á einu stóru atriði: Sjávarútveginum. Þótt margt sé rætt um fiskveiðistjórnunarkerfið sjálft, er það hugtakið kvótahopp (e. quota hopping) sem stendur eftir sem einn flóknasti og erfiðasti þröskuldurinn í hugsanlegu nýju aðlögunarferli.

Kvótahopp er ekki fræðilegur möguleiki, heldur raunverulegt fyrirbæri sem hefur mótað fiskveiðisögu Evrópu. Hér verður farið yfir hvernig það virkar, hvaða afleiðingar það hefði fyrir Ísland og hvers vegna lagaleg fordæmi ESB gera nánast ómögulegt að koma í veg fyrir það.

Hvernig virkar kvótahopp?

Kvótahopp verður til vegna grundvallaráreksturs í stefnu ESB. Annars vegar er sameiginlega sjávarútvegsstefnan (CFP), sem úthlutar kvóta til aðildarríkja byggt á sögulegri veiðireynslu (hlutfallslegur stöðugleiki). Hins vegar er innri markaðurinn, sem tryggir frjálst flæði fjármagns og staðfesturétt fyrirtækja.

Ferlið er einfalt:

1. Útgerð A (t.d. á Spáni) vill meiri kvóta en spænska ríkið hefur fengið úthlutað.
2. Útgerð A nýtir staðfesturéttinn til að stofna dótturfélag eða kaupa starfandi útgerð í Landi B (t.d. á Íslandi).
3. Fyrirtækið í Landi B kaupir skip og meðfylgjandi kvóta.
4. Skipið siglir undir fána Lands B og veiðir úr kvóta Lands B.
5. Hagnaðurinn og yfirráðin liggja hins vegar hjá móðurfélaginu á Spáni.

Kvótinn er því „þjóðnýttur“ á pappírunum en „einkavæddur“ yfir landamæri í raunveruleikanum.

Fordæmið sem breytti öllu: Factortame-dómurinn

Margir spyrja: „Getum við ekki bara sett lög sem banna útlendingum að eiga íslensk útgerðarfyrirtæki?“ Svarið er nei. Það hefur þegar verið reynt og dæmt ógilt. Það mál er þekkt sem Factortame-málið.

Á 9. áratugnum reyndi breska ríkisstjórnin að stöðva spænskar útgerðir sem voru farnar að sölsa undir sig stóran hluta af breskum kvóta. Bretar settu lög (Merchant Shipping Act 1988) sem kröfðust þess að eigendur breskra fiskiskipa væru breskir ríkisborgarar og búsettir í Bretlandi.

Málið fór fyrir Evrópudómstólinn sem kvað upp úrskurð árið 1991. Dómurinn var afdráttarlaus:

• Mismunun er bönnuð: Aðildarríki má ekki mismuna fjárfestum eftir þjóðerni.
• Frelsið trompar: Réttur Spánverja til að stofna fyrirtæki í Bretlandi (staðfesturétturinn) vó þyngra en réttur Breta til að verja sínar sjávarbyggðir.
• Skaðabætur: Bretland þurfti að greiða útgerðunum háar skaðabætur.

Dómurinn staðfesti að landsreglur sem reyna að binda eignarhald við þjóðerni standast ekki lög ESB. Þetta fordæmi stendur enn óhaggað.

Afleiðingar fyrir Ísland

Ef Ísland gengi í ESB án varanlegra undanþága myndi núverandi bann við erlendri fjárfestingu í sjávarútvegi falla úr gildi.

• Samþjöppun á Evrópuvísu: Stórar evrópskar útgerðir (frá t.d. Spáni, Hollandi og Frakklandi) búa yfir mun meira eiginfé en þær íslensku. Þær gætu auðveldlega keypt upp íslensk útgerðarfélög.
• „Íslenskur“ kvóti í erlendri eigu: Skipin myndu áfram sigla undir íslenskum fána (skv. reglum ESB), en arðurinn færi úr landi og ákvarðanataka um vinnslu og löndun færðist til erlendra höfuðstöðva.
• Veikleiki byggðanna: Ef útgerð á landsbyggðinni lendir í fjárhagsvandræðum væri hæsta boð líklegast frá erlendum risa, sem hefur enga tryggð við viðkomandi byggðarlag.

Hvers vegna er ekki hægt að semja um undanþágu?

Algengur rökstuðningur stuðningsmanna aðildar er að Ísland geti samið um „sérlausnir“ eða vitnað í „sérstöðu“ sína. Þegar horft er á stjórnskipulag ESB er það hins vegar talið pólitískur og lagalegur ómöguleiki af eftirfarandi ástæðum:

1. Engar varanlegar undanþágur (No Permanent Derogations). ESB hefur þá meginreglu að ný aðildarríki verða að taka upp allt regluverk sambandsins (acquis communautaire). Tímabundnar aðlaganir (t.d. í 5-7 ár) eru algengar, en varanlegar undanþágur frá grunnfrelsi (eins og fjárfestingarfrelsi) eru það ekki. Að veita Íslandi varanlega undanþágu myndi skapa fordæmi sem önnur ríki myndu krefjast í kjölfarið, sem gæti grafið undan innri markaðnum.

2. Breyting á sáttmálum (Primary Law). Til að tryggja Íslandi varanlega vernd gegn kvótahoppi (sem stæðist Factortame-dóminn) þyrfti að skrifa undanþáguna inn í sjálfa stjórnarskrá sambandsins (frumrétt), sem hefur stöðu frumlöggjafar. Slíkt krefst samhljóða samþykkis allra 27 aðildarríkja ESB.

3. Neitunarvald. Hér kemur pólitíski raunveruleikinn sterkt inn. Hvers vegna ættu stórveldi í sjávarútvegi eins og Spánn, Portúgal eða Frakkland að samþykkja breytingu á sáttmálum ESB til að vernda Ísland? Þau myndu líta svo á að Ísland væri að fá „besta úr báðum heimum“: Tollfrjálsan aðgang að Evrópumarkaði fyrir fisk, en lokaðan markað fyrir evrópska fjárfesta á Íslandi.

Þessi ríki hafa beina hagsmuni af því að komast í íslenska kvótann. Þau myndu nýta neitunarvald sitt (veto) til að stöðva sérsamninga sem mismuna þeirra ríkisborgurum.

Niðurstaða

Kvótahopp er rökrétt afleiðing af innri markaði ESB. Það er ekki „galli“ í kerfinu frá sjónarhóli ESB, heldur staðfesting á virkni þess: Fjármagn leitar þangað sem ávöxtun er mest, óháð landamærum.

Fyrir Ísland þýðir þetta að aðild að ESB felur í sér afsal á þeirri einkaréttarlegu vernd sem íslenskur sjávarútvegur nýtur í dag. Dómafordæmi og pólitískt landslag í Evrópu benda eindregið til þess að engin leið sé fær til að tryggja að íslenskur kvóti verði áfram alfarið í eigu Íslendinga innan sambandsins.

Ef stjórn á nýtingu miðanna færist til Brussel er ljóst hvað bíður okkar: Kvótahopp og kerfi ESB munu stórskaða íslensk lífskjör. Við endum sem hjálenda án forræðis á eigin atvinnuvegi.

Höfundur lærði viðskipta- og sjávarútvegsfræði við Háskólann á Akureyri.